“垃圾短信”终结之战
当短信业务急速成长时，我们没有迅速采取更有效的行动去规范通信行业、将垃圾短信窒息于襁褓之中；而当一轮又一轮代价巨大的专项治理行动终于取得喜人成效时，短信本身也即将落入历史的尘埃
《瞭望东方周刊》特约撰稿唐古拉 | 北京报道
中国人与垃圾短信的斗争，论时间跨度已然超越了“八年抗战”，至今仍硝烟不止。
来自工信部的数据显示，2013年，垃圾短信超过2000亿条。绝大多数中国手机用户，都被垃圾短信所困扰。
在2004年，信息产业部就发出《关于规范短信息服务有关通知》，2008年7月，“中国互联网协会反垃圾短信息联盟”成立。但事实证明，垃圾短信不是新闻，而是这个国家的沉疴，经年难治。
在这里，诸多问题缠绕在一起，诈骗、广告、公共服务、运营商利益、技术分野……有人拍案而起，买来“呼死你”，以一己之力对抗系列利益集团，有人常年默默忍受，显示国人良好的耐心与人性的弱点。
更理性的人，在寻找解决方案。
或许，2012年12月28日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》可称为中国垃圾短信治理历程的一道分水岭。
以此法律文件为据，国家相关职能部门对垃圾短信展开围剿，一个垃圾短信治理解决方案趋于成型。
垃圾短信的要点
上述《决定》将垃圾电子信息界定为：不请自来的商业性电子信息。要点有二：违背接收人意愿；商业性信息。
在实践中，这样的界定会遇到两个操作困难：一是违背意愿是主观标准，如何对其进行客观评判；二是并非所有的商业性信息都是垃圾信息，干扰用户的除了商业性信息之外，还有违法信息和大量重复推送的资讯。
这就意味着，管理实践中必须对全国人大所界定的垃圾短信定义细化，使之能落地并实施。
在接受《瞭望东方周刊》记者采访时，工信部电信研究院通信信息研究所专家王锋说：“我们甄别垃圾短信，是在用户投诉举报、处理反馈的基础上，汇总举报信息并依照专门的模型进行统计分析、根据法律和社会公序良俗原则对发送行为进行判定后，最终获得的判断。”
也就是说，管理实践中的治理对象，是在用户意愿基础上分析甄别出的垃圾短信制造者，而不是全部林林总总的商业性短信息。“一网无余地将全部垃圾信息清理干净是不现实的。”王锋说，“真正要治理的是那些大量蓄意地发送垃圾信息的行为。”
垃圾短信的“生产体系”
根据工信部的统计，2013年我国移动短信业务量约为9000亿条，其中近四分之一属于垃圾短信。
就发送手段来看，在所有被举报的恶意垃圾短信息中，通过端口发送的信息约占17%，以个人手机点对点发送约占76%，由小灵通网路发送短信约占5%。
除去法律禁止的内容外，这些垃圾短信的信息内容以商业推销为主，其中零售业推销占比最大，其次是房地产推销和教育考试类推销。此外，运营商为推广业务而发送的短信广告也是其中不可忽视的组成部分。
“总体来看垃圾短信还是以商业推销为主。”王锋说，“因此，在管理思路上看，2012年底全国人大的《决定》出台时明确指出了‘商业性电子信息’，这个界定的针对性非常强”。
那么，究竟是谁在生产如此规模的垃圾短信？
据“中国互联网协会反垃圾短信联盟”的分析报告，制造垃圾短信最核心的参与者分为三类：
第一类是广告主。他们是短信内容的策源地，为发送者提供资金支持、支付发送费，同时也是整个链条中最大的利益获得者；
第二类是发送者，包括SP企业、群发公司等。还有一些发送者依靠非法手段来运作，如生产运行伪基站，或者将集团端口挪作非法用途。
第三类是运营商。运营商是通信网络平台最基础的运营者，短信业务由它们来提供，因此它们既是服务者，也可以是发送者，包括发送自己的业务推销信息。
广告主有短信推广的需求，设计好内容交给发送者，而发送者往往并不对信息的具体内容作任何把关，也不追究发送方式是否合宜。各取所需，就形成了完整的垃圾短信运作链条。
因此，仅仅打击发送行为不可能根除垃圾短信，“因为广告主往往是最大的受益者，是真正的源头。”王锋说。
围剿拉锯战：垃圾短信缘何无法根治
早在2004年，原信息产业部《关于规范短信息服务有关通知》即对垃圾短信提出了规范意见。2007年，受该部委托，中国互联网协会设立“12321网络不良与垃圾信息举报受理中心”，并在次年发起成立包含34家主要运营商和SP公司在内的“反垃圾短信息联盟”，开始逐渐建立行业性的联动平台，协调受理垃圾短信的举报、调查和后续处理。
2013年4月开始，为贯彻落实人大《决定》，工信部在全国范围内展开新一轮“深入治理垃圾短信息专项行动”，宣布对垃圾信息开始了“史上最严”的治理。
十年间投入了巨大的力量，却始终未能根治，其中症结究竟在哪？
综合“12321网络不良与垃圾信息举报受理中心”提供的案例和政策法规，我们不难发现，现行的治理体系主要由工信部牵头设计，联合主要的电信网络运营商、通讯服务商和行业组织综合实施，是一套侧重电信行业自律的机制。
这样的机制存在两个显著的短板：一是公安、司法、工商等执法力量参与不足，对于恶意发送垃圾短信的行为难以作出实质性的惩处，导致垃圾短信制造者的违法成本低廉；二是电信行业的自律难以真正触及广告主的利益，往往只能制约他们的发送手段，增加投放难度，却无法给他们造成实际警戒。
“过去我们主要注重表象，对真正作恶的行为本身很少采取措施。”中国移动[微博]湖北公司董事长郭永宏说，社会长期以来运营商的技术数据、业务指标，但现今还大量存在着恶意群发广告者、地下黑公司，它们没有注册、没有执照，游离在行业监管之外。
管理者的另一个难题在于分头治理。在管理层面上，垃圾短信涉及工信、公安、工商三个行政领域。工信主要管理电信行业的事务，公安有权力对违法犯罪分子依法进行惩处，工商部门则主要从消费者权利和市场规范入手，对违法违规的经营行为进行处理。
具体是如何操作的呢？“目前的管理主要在电信领域内，由工信部来督查和协调运营商。行业以外的工作就需要公安、工商力量的参与。”王锋对本刊记者说，“工信部委托12321举报中心和运营商将受理的举报中存在违法犯罪的线索信息转给公安部门，后者从中选取情节严重的进行立案查处。”
但从媒体的报道情况来看，公安部门处理的垃圾短信案件数量并不大，而且其中多数并非真正按照垃圾短信的路径来惩治—更常见的情况是，一起垃圾短信诈骗的举报被转给了公安，警方顺藤摸瓜一查到底，最后以诈骗案来惩处，而不会对制造垃圾短信的人产生太大威胁。
这是一个比较尴尬的局面：当针对性地打击垃圾短信制造者时，在这方面缺乏典型的、有威慑力也可资参照的案例。
“所以现在很多人感受不到发送垃圾短信的法律风险，而是想尽心机打擦边球，能赚一笔是一笔。”王锋说。
此外，某运营商内部人士告诉本刊记者：“过去由工信部牵头实施了五次专项行动，主要是给运营商下发指导性的文件，然后按期听取报告：例如关闭了多少端口、处理了多少违规的事件、用户的举报率下降了多少……这些都是由运营商来汇报。而各自网内垃圾短信的总量变化如何、用户满意度到底怎样、有多少从业者为此提供服务，这类数据没有得到应有的”。
由于运营商本身也在利益链中，在这样的机制下，运营商既作运动员又当裁判员，自己给自己开成绩单，很难说能充分保障用户的权益。
“你问打击效果？单纯的数字没有任何意义，”这位知情人士表示，“只有把数字综合起来，纳入统一的认知体系进行综合考量，数据和报告才具有管理的价值”。
这一任务，运营商显然难以完成。
运营商的自缚与踌躇
“对运营商的责任要依据事实作理性考量，不能作脸谱化的描绘，更不能一棍子打死、推脱敷衍了事。”在记者走访过程中，一些专家这样说。
这个问题来自于运营商自身的角色定位：它们是通讯基础服务的提供者，为公众运营着短信业务的源头，因此，当垃圾短信通过运营商的网络、在付费给运营商的手机用户间传播时，它们理所当然要对用户的正当权利负责。
“运营商为垃圾短信承担什么样的责任，取决于它在具体事件中扮演的具体角色。”王锋说，“参照垃圾短信制造的三个环节，当运营商自身就是广告主时，必须承担第一位的责任；当它是发送者时，要承担第二位的责任；而当运营商只是在正常业务范围内提供基础服务时，就不能对它过于苛责，而要追究责任的真正源头。”
知易行难，实践中往往没有这么简单。由于自身利益结构的差异，不同运营商对待垃圾短信的态度不尽相同，甚至同一家运营商在不同地区、不同部门的办事机构，态度也可能大相径庭。郭永宏说：“比如同样在一家公司，面对同样的垃圾短信风险，业务部门和安全部门的态度可能截然相反。业务部门说，我要最大可能地增加收入，只要遵循法律原则，我把安全作为底线去考虑也无妨；而安全部门往往会首要考虑安全因素，首先确保企业的品牌和社会责任得到认可，其次才去发展业务。”
立场不同、出发点不同，思路和看法就完全不同。运营商既是短信业务的经营者，又是目前治理垃圾短信的主要执行者，在这种矛盾的缝隙中，自身取得平衡已然十分艰巨，更遑论去调和公众的评说。
似乎是为了回应公众对运营商治理垃圾短信决心的疑虑，2013年11月26日，中国电信[微博]发布《关于进一步从严治理垃圾短信的通知》，宣布先行关闭所有商业短信端口，每个端口在重新梳理客户协议、由集团公司逐个审批后，才能再次予以开放。
这种被部分媒体解读为“壮士断臂”的严格政策，在收获许多叫好声的同时，也得到许多专家的不同意见。
通信业观察者、飞象网CEO项立刚[微博]就评论说：“不能为了根除垃圾短信，就把各种有价值的服务也根除了。”
项立刚认为，治理垃圾短信，技术其实是最容易解决的问题。真正制约垃圾短信治理的瓶颈，是法律制度的不健全、不明确—用户向运营商支付了费用，遇到问题当然应该找运营商解决，但运营商终究是企业，不具有执法权，只能在技术和业务的层面上发挥作用。
本刊记者就此采访了北京外国语大学法学院教授万猛。万猛表示，依照现行的法律框架，在垃圾短信举报案件中，运营商、电信部门应承担举证的职责，然后由执法部门根据举证，对案件进行判定并执法。依照判定得出的案件性质不同，执法者可能是公安，也可能是工商部门。
这是一个很清晰的法律界定，举证者与执法者各司其职，责任有明确而安全的划分。相比之下，在过去的一些短信诈骗案例中，曾有运营商自行判定诈骗短信号码后，未报经执法机关处置就直接关闭了诈骗号。随后被关停用户不服，将运营商告上法院。对这种在法理上欠妥的做法，运营商很难举证自辩。
因此，单纯依靠运营商的技术手段和业务策略并不足以完全根治垃圾短信。解决技术问题并不困难，但它首先需要清晰的法律制度和明确的授权，消除不同部门、不同专业领域之间合作的障碍。
对中国电信关闭端口表示不同意见的同时，项立刚也表达了一些期待：“几家运营商共同形成一个体系，相互之间分享信息，共同来提供这样技术的支撑，当然可能把这个问题做得更好一点。”
网间联动平台：管理者做自己的账
2009年6月中旬，三大电信运营商正式上线运行网间垃圾短信联动处理平台，联手进行垃圾信息自主屏蔽。此后，这个平台逐渐发展为反垃圾短信联盟的共同信息数据平台。
通信行业的管理者要对运营商实施更有效的监督，就必须为垃圾短信治理绘制发送轨迹图。今天的“网间垃圾短信联动处理平台”，就是绘图的产物。
“治理垃圾短信要发动社会中的有效力量，建立联动治理的网间联动平台的设计理念。”与此平台相关的一位不愿透露姓名的专家对本刊记者说，“平台最基本的功能是综合各地各单位接受的用户投诉、举报、反馈的信息，以此为基础进行全局分析，并运用统计学工具对短信发送行为进行判断。目前三大运营商、12321举报中心、五家客户端等九家单位都在为这个平台提供数据，整合了目前行业内的大部分举报数据，并加以汇总、不断更新。各单位也共同处理、反馈和使用这些数据。”
过去一年多以来，网间联动平台广泛地将各方的用户举报、用户意愿等信息收集起来，纳入到统一的框架中进行数据挖掘，建立起由数据支撑的行为分析体系，从而对短信息的发送行为进行判定。
以大量此类数据分析为基础，管理者能够在联动平台中借助统计学方法对恶意发送垃圾短信的行为进行甄别，由各单位在各自业务中对疑似度高的发送源进行追查、处理和屏蔽。
同样依托这个平台，管理者能够将其中的数据作为共同指标对运营商进行考核。“联动平台就好比一张显性的地图，用数据画出了垃圾短信治理的全貌，从而为落实监管体系措施提供可靠的决策依据，”这位专家如是说。
管理者有了自己的账目，为行业的稽查垂考提供了技术手段。可技术手段终究只是工具—要让工具最充分地发挥效能，我们必须正本清源，重新审视自身使用它们的方式。
纲举目张，治理要让短信回归本质
治理的主要目的，不在于将负的事物完全抹除，而是要为正的事物营造尽量广阔的空间。短信服务最理想的状态应该是这样的：任何人都能够随心所欲地发送任何真正需要发送的信息，同时不会接收到违背自身意愿的信息内容；对于已经收到的恶意、不合宜的垃圾信息，我们能有行之有效的追责机制—举报必究、究必惩、惩必依法。
因此，治理垃圾短信，关键不在于取缔了多少非法端口、减少了多少恶意发送，而是要建立一套行之有效的长效机制，让用户满意，为用户的问责提供畅通的渠道。
要实现这样的目标，管理者必须尊重用户对短信内容的判断，除违法违规的信息外，将商业短信息的选择权交给用户。
网间垃圾短信联动处理平台以用户的举报数据为起点，治理体系也应以用户的满意度为基础。“网间联动平台的所有工作，首先必须法制化，所有的程序都在法律界定的框架内依法运行。在此前提下，平台受理的是用户的举报，所有的数据都可以透明、在反垃圾短信联盟内共享，处理的过程、处理的结果也都要向用户和社会反馈，这就会推动制度显性化、透明化。”工信部电信研究院一位不愿透露姓名的专家告诉本刊记者，现有的行业制度已经要求运营商必须对用户的投诉作出回应，这是运营商的基本责任：“目标并不在于要处理掉所有的垃圾短信，但只要抓住线索，就要一查到底，树立判例，从而影响整体的治理面貌。这是目前核心的治理思路”。
从用户投诉和用户满意度入手，接下来就要完善在这一领域的制度架构，特别是出台和完善垃圾电子信息治理的相关立法。“需要法律规制的新事物、新技术不断地更新，而法律制度的更新速度没有那么快，所以更多地要将原有的制度体系与新事物对接起来。”万猛对本刊记者说。
比如核定淫秽色情网络信息内容的权力主要在新闻出版总署，清理无证经营的地下群发公司责任在工商部门，查处违法犯罪行为要依靠公安执法机构，工信部和电信行业机构提供技术支持、信息支持并维护行业内部的规范，各自都有明确的责任划分。这些部门各自的工作职能都与垃圾短信的治理工作相关，只是在当前的法律条件下，没有对“治理垃圾短信”这一具体领域作明确的、有针对性的解释，因而各部门分头治理，无法形成合力。一旦将这方面的关系梳理清楚，各部门之间建立持久合作机制，各尽其职，就能够从整体上事半功倍地抑制垃圾短信的滋长。
“有关部门还可以利用网间联动平台所汇集的资料，在符合用户意愿的前提下，联合法律力量为用户开展公益诉讼方面的合作。”万猛建议说：“有效的司法诉讼活动能够形成特殊的影响力，不仅在无形中强化用户对自身权益的安全感，也能真正威慑到垃圾短信背后的广告主。”
“短信是开放的电信业务，不需要验证和交际权限，它的本质是一种社会公共的普遍服务，它的存在体现着社会规范中最基础的公共信任力”，王锋这样理解短信业务—不用加好友也能自由发送，这既是垃圾短信盛行的缘由，也是短信本身与其他即时通信应用相比最大的优势—“所以我们必须保证在经济情况下，在用户需要接收或者公共服务部门在特定情况下有必要通知用户时，能无障碍地通知用户”。
而垃圾短信，从某种意义上说，正是滥用了这种信任。恶意向他人发送不合宜的内容、大量群发短信息并以此牟取不当利益的不法分子，是我们在治理中真正要坚决打击的对象。
治理垃圾短信并不意味着要把所有的含有商业推销内容的、数量巨大或发送集中的短信息都纳入管制，而是要打击以牟利为目的恶意发送行为，防范其透支社会信任、维护正常的通信秩序。“就算你给朋友群发短信广告，这也是宪法赋予你的公民权利。只要你的朋友不反感、不举报，你的短信没有对他人造成干扰，管理者就不应对此进行限制。”王锋说。
治理不是目的，管理者通过治理垃圾短信，最终目的是要去更好地保障用户正常短信往来的自由。“若罗网之有纪纲而万目张也”，正本清源、对症下药，这才是制度的价值。
展望：短信的衰落已经开始
当公众仿佛还在垃圾短信的“信息雾霾”中屏息忍耐时，短信业务本身已经悄然步入了衰落轨道。
自1992年Short Message Service(SMS，短消息服务)业务第一次投放北欧市场以来，至今仅22岁的短信曾一度是全世界普及率最高的移动信息业务。
然而，从2010年前后开始，全球短信第一次出现显著的趋势性下滑，预告了短信的没落正式开始。
据工信部电信研究院统计，我国短信总量已经连续两年下降，2013年全年内地短信发送总量与前一年相比下降了近15%，显示短信业务正在迅速萎缩。
武汉大学[微博]传播学副教授肖珺告诉《瞭望东方周刊》，按照目前的状况估算，预计在未来5年内，短信将逐渐淡出中国手机通讯用户的日常使用：“新的通讯工具、社交软件不断出现，不仅带来了全新的用户体验，也为商家引入了更加多元的盈利模式。因此现在不仅短信的发信量在下降，短信服务的收入和用户规模也在快速萎缩。”
在2月底举行的世界移动通信大会上，中国移动发布了《下一代融合通信白皮书》，指出将通过发展“融合通信”构建4G时代新的移动互联网用户入口。这从某种意义上表明，电信行业内部已经开始为“后短信时代”未雨绸缪。
短信的衰落已经来到，垃圾短信的末日还会远吗？
然而，反思十年垃圾短信治理历程，我们不难发现自身曾经的短视：当短信业务急速成长时，我们没有迅速采取更有效的行动去规范通信行业、将垃圾短信窒息于襁褓之中；而当一轮又一轮代价巨大的专项治理行动终于取得喜人成效时，短信本身也即将落入历史的尘埃。
类似这样的滞后不单体现在垃圾短信的治理上。遗憾之余，我们更应从中吸取教训。前车之覆，后车之鉴。我们衷心地希望，在下一个通信飞跃的契机来临之前，我们已经准备好足够的睿智，去建构更富有远见而高效的管理机制。
